Projetos no Congresso miram superfaturamentos, contratos mal planejados e impunidade nas obras públicas
Por mais que seja conhecido dos brasileiros, o conceito de superfaturamento de obras públicas ainda não possui uma definição legal no país. Porém, se depender de dois projetos que tramitam no Congresso Nacional, isso vai mudar. As propostas (uma do Senado Federal e a outra da Câmara dos Deputados) também ajudam a aprimorar o combate aos contratos imprevisíveis – aqueles que começam com um valor e, com o tempo, multiplicam seu custo devido a erros no planejamento.
O texto do Senado é o projeto 56/2012, de autoria do senador Pedro Taques (PDT-MT). A proposta trata da distribuição de responsabilidades na contratação de obras públicas. Entre os principais pontos, o projeto tipifica formalmente o que seria caracterizado como superfaturamento e transfere para as empresas todos os ônus de aumento de despesas provocados por erros no projeto original.
"Destaco a busca da segurança jurídica na contratação com a administração pública, o fortalecimento da fiscalização e a procura de formas de responsabilizar aqueles que contratam com os órgãos públicos de forma ilícita", resume o senador. "Este projeto foi debatido com especialistas por mais de seis meses, e eles relataram as principais falhas que existem na área, tendo em conta a prática", explica Taques.
O texto apresentado pelo senador define superfaturamento como o dano ao erário causado por medições equivocadas, deficiência na execução, pagamentos acima da média do mercado, quebra do equilíbrio entre administração pública e contratado ou alterações danosas de cláusulas financeiras.
Segundo o parlamentar, estabelecer essas definições garante mais segurança jurídica. "A inexistência de parâmetros torna tudo subjetivo, e muitas pessoas escapam da Justiça por causa disso. É preciso definir alguns conceitos para que juízes e administradores tenham bases para tomar suas decisões", explica o senador.
Além do superfaturamento, o projeto traça definições de sobrepreço (diferença entre o maior preço orçado no contrato e os preços referenciais do mercado) e jogo de planilha (truques numéricos para tentar esconder grandes discrepâncias no valor final dos projetos).
Outro aspecto importante do projeto envolve a responsabilização das empresas contratadas em relação à elaboração dos projetos e execução das obras. No texto, fica estipulado que, uma vez aprovado o projeto básico, não se pode subir o valor contratual sob a alegação de falhas ou omissões. Todos os custos que derivarem dessas deficiências deverão ser cobertos pelo contratado.
Além disso, em caso de erros de execução do projeto, o contratado deverá arcar com as consequências sem que haja a necessidade de se provar dolo ou culpa. Da mesma forma, as empresas contratadas terão a mesma responsabilidade no tocante à segurança e à solidez das obras.
Todas essas medidas, segundo Pedro Taques, foram incluídas para "trazer segurança e proteger o patrimônio público". Além disso, há o desejo de alinhar o país a tendências internacionais de fechar o cerco sobre empresas mal-intencionadas.
"Apesar de termos os conceitos de corrupção ativa e passiva, ainda precisamos buscar a melhor forma de responsabilizar não só o corrupto, mas também o corruptor. A culpa deve ser atribuída tanto ao servidor público que pratica a fraude quanto ao empresário ou empreiteiro que pratica o ato ilícito", acredita ele.
A proposta de Taques também traz, em vários pontos, ênfases à necessidade de fiscalização da execução dos contratos pelos órgãos públicos contratantes. Segundo o senador, o momento é crucial para se chamar atenção para esse ponto. "Querem calar o Ministério Público e acabar com o poder do TCU [Tribunal de Contas da União] de sobrestar obras. Daí a importância de fortalecer a fiscalização e dar aos órgãos não só o direito como o dever de fiscalizar", enfatiza.
O projeto de Pedro Taques aguarda a escolha de relator na Comissão de Assuntos Econômicos do Senado. O texto já havia sido relatado – favoravelmente – em agosto pelo suplente de senador Tomás Correia (PMDB-RO), mas teve que seguir para redistribuição no último dia 20, devido ao retorno do titular do mandato, Valdir Raupp (PMDB-RO).
Proposta dos peritos criminais
Outro projeto relativo ao tema encontra-se na Câmara dos Deputados, e já existe há mais tempo. Trata-se do projeto 6.735/06. Ele traz o nome do ex-deputado Carlos Mota (PSB-MG), mas, na verdade, é fruto de um trabalho feito pelo perito criminal da Polícia Federal Alan de Oliveira Lopes, apoiado pela Associação Nacional de Peritos Criminais Federais (APCF) e foi encampado pelo então parlamentar.
Mais específico, esse texto dedica-se a definir, de forma mais extensa, práticas que podem ser enquadradas como "malversação de recursos públicos". A maior parte dessa lista é dedicada ao superfaturamento, e inclui: definição de preços acima do valor de mercado; uso de serviços ou materiais em quantidade acima do indispensável; aplicação de meios inadequados para o resultado que se deseja no projeto, com subsequente prejuízo; rompimento do equilíbrio econômico de forma desfavorável à administração pública; e recebimento de serviço ou material sem conformidade com o estipulado.
Para Lopes – engenheiro civil de formação e autor do pioneiro livro Superfaturamento de Obras Públicas (LivroPronto, 2011) -, a existência desse marco tornará o trabalho de punição a essas práticas muito mais fácil. "Cada delegado da Polícia Federal tipifica um caso de superfaturamento como um crime diferente. Haver uma definição igual à descrição que se faz nos laudos periciais facilita a interpretação", diz ele.
Só a tipificação formal, porém, não basta. Lopes explica que outra intenção de seu trabalho é "forçar um pouco mais a realidade". "A verdade está fora dos escritórios. Os processos licitatórios fraudados são os mais perfeitos possíveis. Às vezes você analisa o processo de uma estrada e no papel está tudo bem. Quando você vai até lá é que você vê os defeitos", ilustra o perito. Segundo ele, é necessário desenvolver mais a cultura do controle da materialidade. "Quando se está num escritório com ar-condicionado, você tem tendência a ficar. Temos que evoluir nisso", defende.
Além da definição de penas para as práticas elencadas, a proposta também trata da responsabilização. Segundo o texto, deverá responder pelo crime de malversação de recursos públicos todo aquele que causar ou se beneficiar do ato, seja por ação ou por omissão. Um ponto crucial é que a responsabilização alcança tanto os servidores públicos envolvidos quanto os agente privados.
Alan Lopes enxerga um desequilíbrio na cobrança de culpas quando se identifica uma irregularidade. "Na hora de fazer o processo, há equilíbrio. Na hora de apurar responsabilidades, temos uma distorção em cima do servidor público. As atribuições legais da CGU [Controladoria-Geral da União] e do TCU são para atuar em cima do gestor, e toda a doutrina foi construída para verificar a conduta do servidor, mas a omissão do fiscal não exime o contratado das suas obrigações", afirma.
O perito acredita que essa medida colocaria a fiscalização de obras no mesmo patamar de outras formas de coerção de práticas irregulares no Brasil. A Lei de Crimes Ambientais, por exemplo (Lei 9.605/98), já admite expressamente a penalização de pessoas jurídicas e também de seus responsáveis. A Lei de Licitações (Lei 8666/93), por outro lado, ainda não chegou a esse ponto.
A situação da tramitação do projeto não é das melhores. Ainda em 2006, ano em que foi apresentado, o projeto recebeu parecer favorável do ex-deputado Sérgio Miranda (PDT-MG) na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC), mas nunca foi a plenário. Nem Miranda e nem Carlos Mota, que apresentou o texto, estão mais na Câmara. Desde 2011 já houve três tentativas de inclui-lo em pautas de votações, mas nenhuma foi bem-sucedida.
No entanto, há esperança de fazer o tema andar. O material foi apresentado como sugestão à reforma do Código Penal, realizada por comissão especial do Senado. Dessa forma, o tema tramitará juntamente com essa reforma, além de continuar existindo como projeto de lei separado.
Para TCU, situação tem melhorado
Órgão máximo de controle de gastos públicos no país, o Tribunal de Contas da União (TCU) mostra otimismo quanto à situação da execução de obras públicas. Para o secretário-geral de Controle Externo do tribunal, Guilherme de la Rocque, a proporção de obras sob acompanhamento que apresentam irregularidades graves tem caído nos últimos anos.
A cada ano, o país executa aproximadamente 30 mil obras, das quais cerca de 250 são selecionadas pelo TCU para observação e fiscalização de perto. Em 2012, 27 dessas obras apresentaram problemas sérios em um primeiro estudo. "O primeiro passo é detectar a irregularidade. Depois, pedimos a participação do órgão responsável para verificar se nossa avaliação está correta. Com o tempo, ou se demonstra que a irregularidade não existia ou o órgão adota as providencias cabíveis para corrigir. Geralmente conseguimos resolver 50% dos casos", relata o secretário.
De la Rocque explica que a maioria dos problemas detectados em contratos para obras públicas deriva de planejamento deficiente – e isso, na maioria dos casos, é culpa do órgão público que faz a contratação. "Muitas vezes se contrata a obra sem muita certeza do que vai ser feito. Por exemplo, sondagens técnicas para rodovias muitas vezes não detectam corretamente o tipo de solo, então o projeto é feito em cima do tipo errado. Isso eleva os custos. Há esforços do governo federal para eliminar essas práticas".
Como consequência disso, a existência de irregularidades em obras e contratos nem sempre é sinônimo de um malfeito em andamento. "A maior parte das irregularidades é ligada à inexistência de um projeto ou à falta de planejamento adequado", explica de la Rocque. "Nem sempre vai estar ligada a um valor, e não quer dizer que haja conduta criminosa ou dolo. Pode ser só erro mesmo", observa ele.
Em relação à possibilidade de o TCU interromper, através de cautelares, obras com suspeitas de prática danosa, o secretário é firme em defender a postura. "Desde que tomada com critério, essa medida é necessária. Serve para apurar melhor o contrato, avaliar se há indícios de vício que possa gerar prejuízo e qual pode ser o tamanho desse prejuízo. Se deixarmos a execução andar, depois será mais difícil recuperar o dinheiro. Como o próprio nome diz, a cautelar é uma medida de prevenção".
O secretário-geral não acredita que a ausência de uma definição legal da prática de superfaturamento seja muito prejudicial ao trabalho de fiscalização e controle. Segundo ele, o próprio TCU tem jurisprudências que orientam as decisões relativas ao tema.
Fonte: Contas Abertas
